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【安置補償】將安置補償工作未落實到位的爭議地決定予以出讓,依據不足,應屬違法行為。

作者:admin 人評論 次 發布時間:2019/3/5 11:26:40
【裁判要點】將安置補償工作未落實到位的爭議地決定予以出讓,依據不足,應屬違法行為。根據《中華人共和國土地管理法》第二條第四款、第四十七條之規定,國家可以依法對土地實行征收,但被征收土地的所有權人、使用權人有權獲得征地安置補償。【基本案情】上訴人(一審被…

【裁判要點】

將安置補償工作未落實到位的爭議地決定予以出讓,依據不足,應屬違法行為。根據《中華人共和國土地管理法》第二條第四款、第四十七條之規定,國家可以依法對土地實行征收,但被征收土地的所有權人、使用權人有權獲得征地安置補償。


【基本案情】

上訴人(一審被告)駐馬店市人民政府。住所地駐馬店市開源大道**號。

法定代表人朱是西,市長。

委托代理人趙永輝,駐馬店市國土資源局工作人員。

委托代理人曹勇,河南北緯律師事務所律師。

被上訴人(一審原告)駐馬店市經濟開發區金河辦事處小界牌村吳莊村民組。

訴訟代表人申水留,男,漢族,1954年8月20日出生,住駐馬店市驛城區,系該村民組組長,以及其他訴訟代表人共五人。

委托代理人馬世云,河南尚成律師事務所律師。

駐馬店市經濟開發區金河辦事處小界牌村吳莊村民組(以下簡稱吳莊村民組)訴駐馬店市人民政府行政爭議一案,本院作出(2016)豫行終2021號行政裁定,撤銷信陽市中級人民法院(2015)信中法行初字第73號行政判決,發回信陽市中級人民法院重審,信陽市中級人民法院另行組成合議庭重審后作出(2017)豫15行初63號行政判決。駐馬店市人民政府不服該重審判決,向本院提起上訴。本院依法組成合議庭,公開開庭審理了本案。上訴人駐馬店市人民政府的委托代理人趙永輝、曹勇,被上訴人吳莊村民組的訴訟代表人申水留、申承道、朱彥學、申宏建、劉景朝及委托代理人馬世云到庭參加訴訟。本案現已審理終結。


【一審查明事實】

信陽市中級人民法院一審查明,2004年4月25日,駐馬店市人民政府作出駐政土[2004]41號《關于對駐馬店市2004年度第九批鄉鎮建設農用地轉用的批復》,批準將包含吳莊村民集體土地在內的33.1372公頃耕地轉用為鄉鎮建設用地;同年5月22日,駐馬店市人民政府下設的駐馬店市經濟開發區金河辦事處與吳莊村民組簽訂征地《協議》,征收吳莊村民組集體所有的位于駐馬店市驛城區小界牌村委會辦公區、橡林鄉敬老院、小界牌學校以西19.98畝土地,用于建設派出所辦公樓、土地分局辦公樓、辦事處社區服務中心,吳莊村民組收到金河辦事處支付土地補償款49.95萬元;同年10月26日,河南省人民政府作出豫政土[2004]33號《關于駐馬店市2004年度第九批鄉鎮建設用地的批復》,批準將包含吳莊村民組上述土地在內的36.2878公頃土地征收為國有建設用地;因建設項目未實施,2012年7月11日金河辦事處與吳莊村民組簽訂退地退款《協議》,將已征收的19.98畝土地中因綠化、修路占用后尚余的9.2畝土地退回吳莊村民組,吳莊村民組將土地補償費及青苗費56.1265萬元退還金河辦事處;2013年1月22日,駐馬店市人民政府作出駐政文[2013]30號《關于對ZMD-2012-17號國有建設用地使用權實行公開出讓的批復》,將包含吳莊村民組上述9.2畝土地在內的國有土地進行公開出讓,駐馬店市泰禾置業有限公司受讓并辦理了《國有土地使用證》。但該9.2畝土地仍由吳莊村民組耕種至今。吳莊村民組認為駐政文[2013]30號批復同意出讓的國有土地使用權中,包含了其集體所有的9.2畝土地,向信陽市中級人民法院提起行政訴訟,請求撤銷上述批復。

信陽市中級人民法院一審另查明,國發[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第19條規定“農用地轉用批準后,滿二年未實施具體征地或者用地行為的,批準文件自動失效;已實施征地,滿二年未供地的,在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標,對具備耕作條件的土地,應當交原土地使用者繼續耕種,也可以由當地人民政府組織耕種。對用地單位閑置的土地,嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定辦理”。


【一審判決】

信陽市中級人民法院一審認為:(一)吳莊村民組具備主體資格。被訴《批復》同意將包含2004年征收后又退還的吳莊村民組集體土地9.2畝進行公開出讓,駐馬店市嘉禾置業有限公司并據此辦理了國有土地使用證,被訴《批復》行為與吳莊村民組具有法律上的利害關系。駐馬店市人民政府對吳莊村民組起訴提交的經村民簽名捺手印的授權委托書提出質疑,但未提供反證,吳莊村民組及訴訟代表人主體合法。(二)退地《協議》合法。退地協議約定“甲方選定乙方原所屬19.98畝土地建派出所、土地分局辦公樓及社區服務中心,因客觀原因建設工程沒有實施,至今該土地已閑置8年之久,根據《中華人民共和國土地管理法》第37條規定,雙方達成如下協議……”。該37條第1款規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占有耕地,一年內不用而又可耕種并收獲的,應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續二年未使用的,經原批準機關批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。吳莊村民組與駐馬店市人民政府下設經濟開發區金河辦事處2004年5月22日征地《協議》、2012年6月1日“還暫付款56.1265萬元”結算、2012年7月11日退地《協議》符合《土地管理法》及國務院《規定》精神。(三)駐馬店市人民政府應承擔退地《協議》及退款結算的法律后果。駐馬店市人民政府下設經濟開發區金河辦事處作為駐馬店市人民政府征收吳莊村民組集體所有土地的實施機關,駐馬店市人民政府認可吳莊村民組與金河辦事處2004年5月22日征地《協議》之法律效力,當然亦應當認可2012年6月1日退還征地款結算、2012年7月11日退地《協議》之法律效力。河南省人民政府豫政土[2004]33號《批復》同意駐馬店市人民政府實施土地征收行為,但該批復并不能代替征收行為。根據《土地管理法》的相關規定,簽訂征收補償協議系實施土地征收行為的重要環節,吳莊村民組與征地機關既已達成退款退地協議,可以認定原駐馬店市人民政府雙方原征地行為法律效力已終止。駐馬店市人民政府在出讓該土地前應當重新實施征收行為。(四)被訴《批復》應予部分撤銷。被訴2013年1月22日駐政文[2013]30號《批復》作出之前,駐馬店市人民政府征收過的吳莊村民組集體土地已退還給了吳莊村民組,駐馬店市人民政府忽略這一重要事實而批復同意將已退還吳莊村民組的9.2畝土地一并出讓,該批復行為顯屬主要證據不足,被訴批復中涉及吳莊村民組9.2畝土地的部分依法應予撤銷。依據《中華人民共和國行政訴法》第70條第1項之規定,駐馬店市中級人員法院重審作出(2017)豫15行初63號行政判決:撤銷駐馬店市人民政府駐政文[2013]30號《駐馬店市人民政府關于對ZMD-2012-17號國有建設用地使用權實行公開出讓的批復》中涉及吳莊村民組9.2畝土地的部分內容。



【上訴理由】

駐馬店市人民政府不服一審判決,向本院提起上訴稱:(一)本案依法應裁定駁回上訴人的起訴。被訴批復屬于上下級行政機關內部審批行為,不直接對外發生法律效力,對被上訴人的權利義務未產生直接影響,不屬于行政訴訟受案范圍;該批復與一審原告無利害關系,原告主體不適格。(二)一審判決以金河辦事處和被上訴人達成所謂退款退地協議為由,認定“原征地行為法律效力已終止”,涉案9.2畝中的部分土地仍屬于被上訴人所有的集體土地,沒有事實和法律依據。金河辦事處不是實施土地征收行為的主體,沒有與被上訴人簽訂所謂土地退還協議的職權,其所簽訂的退地《協議》沒有法律效力;涉案土地已經省政府豫政土[2004]33號《關于駐馬店市2004年度第九批鄉鎮建設用地的批復》批準征收為國有,且被上訴人已領取了土地補償款,征收行為已經實施完畢并產生法律效果。(三)涉案征收行為不應屬于本案審理范圍。本案訴訟請求是撤銷被訴批復,假定該訴求屬于行政訴訟受案范圍,法院也只應對駐政文[2013]30號《批復》行為進行全面審理,而一審法院對征收行為進行審理,顯然超越了本案審理范圍。請求依法撤銷一審判決,駁回被上訴人的起訴。

被上訴人吳莊村民組答辯稱:(一)被訴批復將被上訴人的集體土地作為國有土地批復出讓給他人,直接侵害被上訴人的合法權益,屬于可訴的具體行政行為,而且被上訴人具備本案一審原告主體資格。(二)一審認定事實清楚,證據充分。上訴人沒有證據證明被上訴人所有的涉案集體土地已完成征收并改變所有權性質。金河辦事處先后與被上訴人簽訂兩份協議,一是用地協議,二是退地協議,一審時上訴人對第一份協議予以認可但對第二份協議不予認可,違背客觀事實;被上訴人一審提供的打款憑證和村民分地畝款清單,均是執行金河辦事處與被上訴人簽訂的用地協議的結果,如果金河辦事處不是征地主體,則用地協議無效,上訴人就沒有對被上訴人進行過所謂的征地行為,被上訴人的耕地性質仍然沒有改變;金河辦事處與被上訴人簽訂用地協議至簽訂退地協議,時間遠超過兩年,自簽訂用地協議后并沒有具體實施征地或者用地行為等,根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十九條規定,退地協議合法有效;河南省人民政府的豫政土[2004]33號文,不論是否涉及本案爭議的土地,都不能成為該宗土地完成征收和改變所有權的依據,且上訴人所依據的[2004]41號文、[2004]33號文是否包含被上訴人耕地均不明確,上述兩份文件與本案無關。(三)涉案征地批復也屬于本案審理范圍。在上訴人沒有證據證明被訴批復涉及的被上訴人集體土地已經完成征收并改變所有權性質的情況下,上訴人無權將該土地批復出讓。本案爭議涉及的土地是否被征收不僅是上訴人應當證明的事實,也是人民法院應當查明的事實。綜上,一審法院認定事實清楚,證據確實充分,適用法律正確,依法應予維持,請求駁回上訴,維持一審判決。

本院經審理查明的事實與一審法院查明事實一致。


【二審判決】

本院認為:(一)被訴出讓批復可訴。國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第九條規定,土地使用權的出讓,由市、縣人民政府負責,有計劃、有步驟地進行。依行為外觀而言,被訴的出讓土地使用權的批復系駐馬店市人民政府就其職能部門國土資源局的內部請示作出的批準意見,形式上具有一定的內部行為表征。但依據上述規定,作為有權決定出讓國有土地使用權的行政機關,駐馬店市人民政府作出的涉案批復實質上應理解為其意將涉案土地使用權予以公開出讓的行政處理決定,且該決定產生的法律效力不僅及于行政機關內部,也涉及行政機關以外的利害關系人。當事人不服該批復提起訴訟,應當作為行政案件予以受理。(二)出讓批復決定公開出讓涉案土地違法。1.涉案土地已經河南省人民政府批復同意征收為國有。據一審查明,爭議的9.2畝土地包含在吳莊村民組與金河辦事處簽訂的征地協議、退地協議中,屬于河南省人民政府豫政土[2004]33號批復的征收范圍。上述事實有各方當事人提交的證據以及雙方當事人在一審中對此均無異議的表述印證,本院對此亦予以確認。根據《物權法》關于因人民政府征收決定導致物權變更的,自人民政府征收決定生效時發生法律效力的規定,因涉案9.2畝爭議土地已經被豫政土[2004]33號批復征收為國有,自該批復生效之時,涉案土地所有權即已由集體所有轉為國家所有。2.征收爭議地的組織實施行為尚未完成。2004年駐馬店市高新技術產業開發區金河辦事處就包含爭議地在內的土地與吳莊村民組簽訂征地協議,支付土地補償款的行為,系受征地組織實施主體駐馬店市人民政府的委托。此后的八年中,爭議土地并沒有交付政府利用,仍由吳莊村民組用于農業生產。2012年,就征地協議中未利用的9.2畝爭議地的退還問題,金河辦事處與吳莊村民代表簽訂退地協議,并收取吳莊村民組返還的土地補償款、青苗及附屬物補償。在此過程中,吳莊村民組基于前述征地協議的代理簽訂行為,基于對政府的信任以及爭議土地長期閑置的事實,有理由相信金河辦事處退還爭議地系受市政府的委托代為履行征地組織實施過程中的相關職責。駐馬店市人民政府應當對辦事處簽訂退地協議、接受退款的行為承擔法律責任。因此,該退地協議可以視為駐馬店市政府已經終止集體土地征收的組織實施行為,上訴人主張退地協議沒有法律效力的主張不能成立。3.征地組織實施行為尚未進行完畢,吳莊村民組與被訴批準出讓行為具有法律上的利害關系,具備本案原告訴訟主體資格。

4.將安置補償工作未落實到位的爭議地決定予以出讓,依據不足,應屬違法行為。根據《中華人共和國土地管理法》第二條第四款、第四十七條之規定,國家可以依法對土地實行征收,但被征收土地的所有權人、使用權人有權獲得征地安置補償。國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條規定,“市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求,防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置:(一)土地權利清晰;(二)安置補償落實到位;(三)沒有法律經濟糾紛;……”本案中,駐馬店市人民政府決定出讓涉案土地前,未處理好爭議土地的補償安置法律關系,其作出批準出讓批復的行為,違反了土地管理法關于征收補償以及國土資源部關于禁止非“凈地”出讓的規定。5.被訴批復中涉及本案爭議地部分應予撤銷,但鑒于爭議地土地性質已經發生變化,且已經通過公開的招拍掛程序出讓并辦理國有土地使用權證,應確認被訴批復中涉及本案爭議地的部分違法。吳莊村民組因該違法行為導致的損失,可另尋其他途徑救濟。綜上,一審判決認定事實清楚,但適用法律不當,本院予以糾正。上訴人上訴理由不能成立,其上訴請求不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定,判決如下:

二審裁判結果

一、撤銷一審判決;

二、確認駐馬店市人民政府駐政文[2013]30號《駐馬店市人民政府關于對ZMD-2012-17號國有建設用地使用權實行公開出讓的批復》中涉及吳莊村民組9.2畝土地的部分違法。

一、二審案件受理費各50元,由上訴人駐馬店市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

案號:(2018)豫行終185號

合議庭成員:別志定盧瑜苗春燕

來源:

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